Ketika Sertifikat, HGB, dan Tata Ruang Berhadapan dengan Bayang-Bayang Kekuasaan
Oleh: Dr. Saiful AhmadAkademisi, Pengamat Kebijakan Publik dan Pewarta Kandidat-Kandidat.com
— MALUKU UTARA | Kabar operasi tangkap tangan (OTT) Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang menyeret sejumlah pejabat Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN) kembali membuka pertanyaan lama yang belum pernah benar-benar selesai:siapa sesungguhnya yang mengendalikan urusan tanah di negeri ini—prosedur negara atau jejaring kekuasaan di belakang prosedur?
Pada September 2026, KPK melakukan OTT terkait dugaan korupsi pengurusan Hak Guna Bangunan (HGB) di Kabupaten Bogor.
Dalam perkara tersebut, KPK menetapkan sejumlah tersangka, termasuk pejabat ATR/BPN dan Presiden Direktur PT Summarecon Agung Tbk.
KPK kemudian menyita barang bukti berupa uang dan aset terkait dengan nilai sekitar Rp106,3 miliar.
Bahkan, KPK menyatakan masih menelusuri kemungkinan adanya dugaan tindak pidana korupsi lain di lingkungan ATR/BPN.
Di titik inilah persoalan menjadi lebih besar daripada sekadar sebuah OTT.
Sebab, jika proses pelayanan pertanahan yang seharusnya berlangsung berdasarkan hukum, data, peta, prosedur dan pertimbangan teknokratis ternyata dapat dipengaruhi transaksi ilegal, maka yang sedang dipertaruhkan bukan hanya nasib beberapa pejabat.
Yang dipertaruhkan adalah kredibilitas negara sebagai pemegang otoritas atas tanah dan ruang.
Dari Birokrasi Rasional ke Birokrasi Transaksional
Dalam perspektif Max Weber, birokrasi modern dibangun di atas prinsip rasionalitas hukum: kewenangan harus memiliki dasar aturan, keputusan harus dapat ditelusuri, dan pejabat bekerja berdasarkan jabatan serta prosedur—bukan hubungan pribadi.
Masalah muncul ketika struktur formal tersebut berjalan berdampingan dengan jaringan informal.
Secara konseptual, inilah yang dapat disebut sebagai shadow governance: bukan berarti terdapat secara harfiah sebuah “kementerian bayangan”, tetapi adanya kemungkinan jejaring informal yang memengaruhi keputusan formal dari balik struktur resmi.
Kalau dugaan tersebut terbukti dalam proses hukum, persoalannya menjadi sangat serius.
Sebab, negara bisa saja masih memiliki gedung kementerian, pejabat, tanda tangan, stempel digital dan sistem pelayanan elektronik.
Tetapi jika keputusan substantif ditentukan oleh transaksi di luar mekanisme resmi, maka negara hadir secara administratif, tetapi kehilangan kendali secara substantif.
Itulah paradoks birokrasi modern.
Gedungnya resmi.
Jabatannya resmi.
Suratnya resmi.
Tetapi proses di belakangnya belum tentu selalu demikian.
Pagar Laut Tangerang: Alarm yang Belum Boleh Dilupakan
Publik tentu masih mengingat polemik pagar laut Tangerang.
Pada awal 2025, Kementerian ATR/BPN mengungkap keberadaan ratusan bidang HGB dan sejumlah SHM di kawasan yang menjadi lokasi pagar laut.
Pada saat itu disebutkan terdapat 263 bidang HGB dan 17 bidang SHM. Sebagian HGB tercatat atas nama PT Intan Agung Makmur dan PT Cahaya Inti Sentosa, selain bidang atas nama perseorangan.
Perusahaan yang dikaitkan dengan sebagian HGB tersebut kemudian diakui sebagai anak usaha Agung Sedayu Group, meskipun pihak perusahaan menyatakan proses kepemilikan dan balik nama dilakukan secara prosedural serta tidak mencakup keseluruhan panjang pagar laut.
Yang penting dicatat: kepemilikan sertifikat tidak dengan sendirinya membuktikan adanya korupsi.
Itu prinsip hukum yang harus dijaga.
Namun, polemik tersebut menunjukkan betapa pentingnya satu hal yang sering dianggap teknis oleh birokrasi: validitas spasial dan historis sebuah bidang tanah.
Apakah bidang tersebut berada di daratan atau laut?
Bagaimana garis pantainya berubah?
Bagaimana proses penerbitan hak dilakukan?
Apa dasar dokumen yuridisnya?
Bagaimana tata ruangnya?
Dan siapa yang memeriksa seluruh proses tersebut?
Pertanyaan-pertanyaan semacam itu justru merupakan jantung dari teknokrasi agraria.
Ketika sebagian sertifikat kemudian dibatalkan setelah dilakukan pemeriksaan, persoalannya menjadi semakin jelas:
sertifikat bukan sekadar selembar dokumen; ia merupakan produk dari sebuah rantai keputusan administratif yang harus dapat dipertanggung-jawabkan.
Bogor: Ketika HGB Masuk ke Ruang Transaksi
Kasus Bogor memberikan dimensi berbeda.
OTT KPK pada September 2026 secara resmi dikaitkan dengan dugaan korupsi dalam pengurusan HGB. Dalam perkembangannya, KPK menyebut adanya dugaan penerimaan lain dan membuka kemungkinan pengembangan perkara.
KPK juga melakukan penggeledahan dan menyita dokumen sertifikat HGB serta dokumen keuangan yang berkaitan dengan perkara tersebut.
Sekali lagi, proses hukum harus dibiarkan berjalan.
Tetapi secara kebijakan publik, kasus ini memberikan satu pelajaran penting:
semakin besar nilai ekonomi sebuah keputusan pertanahan, semakin besar pula risiko korupsi yang harus dicegah oleh sistem.
Tanah memiliki karakter yang berbeda dengan komoditas biasa.
Satu perubahan status, satu penerbitan hak, satu persetujuan pemanfaatan ruang atau satu keputusan administratif dapat mengubah nilai ekonomi sebuah kawasan secara luar biasa.
Karena itu, ruang diskresi yang besar tanpa transparansi yang memadai adalah kombinasi yang berbahaya.
Problem Sesungguhnya Bukan Hanya “Oknum”
Kita terlalu sering menyelesaikan persoalan birokrasi dengan satu kata: oknum.
Padahal, kalau pola yang sama berulang, pertanyaannya harus dinaikkan dari level personal ke level sistem.
Apakah mekanisme pengawasan berjalan?
Apakah jejak digital keputusan dapat diperiksa?
Apakah setiap perubahan data pertanahan tercatat dan dapat diaudit?
Apakah masyarakat dapat mengetahui siapa yang mengajukan, siapa yang memproses, siapa yang memverifikasi, dan siapa yang memberikan keputusan?
Dan yang tidak kalah penting:
apakah sistem mampu mendeteksi kejanggalan sebelum KPK datang membawa koper?
Jika jawabannya tidak, maka masalahnya bukan lagi sekadar moral seorang pejabat.
Masalahnya adalah desain kelembagaan.
Ketika Deregulasi Salah Alamat
Reformasi birokrasi dan deregulasi sebenarnya dibutuhkan.
Masyarakat tidak boleh dipaksa melewati puluhan meja hanya untuk mendapatkan kepastian hak atas tanah.
Petani, nelayan, masyarakat berpenghasilan rendah, pelaku UMKM dan pemilik tanah rakyat justru harus memperoleh pelayanan yang cepat, sederhana dan murah.
Tetapi penyederhanaan prosedur tidak boleh berubah menjadi penyederhanaan pengawasan.
Cepat bukan berarti gelap.
Mudah bukan berarti bebas diperjualbelikan.
Digital bukan berarti otomatis transparan.
Di sinilah paradoks pembangunan pertanahan Indonesia muncul.
Rakyat kecil bisa bertahun-tahun berjuang mendapatkan kepastian administrasi tanah.
Sementara dalam kasus tertentu, kepentingan ekonomi bernilai sangat besar justru memiliki kemampuan menembus berbagai simpul birokrasi.
Jika kondisi tersebut terbukti terjadi secara sistematis, maka negara menghadapi persoalan ketimpangan akses terhadap birokrasi.
Bukan hanya ketimpangan kepemilikan tanah.
Tanah dan Fungsi Sosialnya
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau UUPA menegaskan bahwa hak atas tanah memiliki fungsi sosial. UUPA juga menempatkan pengaturan agraria dalam kerangka kemakmuran dan keadilan bagi rakyat.
Artinya, tanah memang mempunyai nilai ekonomi.
Tetapi tanah tidak boleh dipandang semata-mata sebagai instrumen akumulasi modal.
Di sinilah negara harus berdiri sebagai regulator.
Bukan menjadi musuh investasi.
Bukan pula menjadi pelayan eksklusif pemilik modal.
Negara harus memastikan bahwa investasi berjalan dalam koridor hukum, tata ruang, kepentingan publik dan fungsi sosial tanah.
Sebab ketika ruang kota, pesisir, kawasan pertanian dan kawasan strategis ditentukan terutama oleh daya tawar modal, maka masyarakat pada akhirnya membayar harga pembangunan dalam bentuk lain:
harga rumah yang semakin mahal,
akses lahan yang semakin sulit,
kemacetan yang semakin panjang,
banjir yang semakin sering,
dan ruang publik yang semakin menyempit.
Program Perumahan Rakyat Juga Dimulai dari Tanah
Problem pertanahan akhirnya berhubungan langsung dengan agenda perumahan.
Pemerintah membutuhkan ketersediaan lahan, kepastian status tanah, tata ruang yang jelas dan mekanisme pengadaan yang transparan untuk menyediakan hunian bagi masyarakat berpenghasilan rendah.
Karena itu, agenda perumahan tidak bisa hanya dibicarakan dari sisi pembiayaan dan konstruksi.
Rumah dibangun di atas tanah.
Kalau tanahnya mahal, terbatas atau dikuasai melalui mekanisme yang tidak transparan, maka harga rumah rakyat pun akan ikut terdorong.
Pemerintah sendiri pada 2026 masih mengembangkan berbagai skema pembiayaan perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah.
Maka reformasi pertanahan seharusnya menjadi bagian integral dari agenda perumahan rakyat.
Bukan dua kebijakan yang berjalan sendiri-sendiri.
Saatnya Membongkar “Kamar Gelap” Pertanahan
OTT adalah pintu masuk penegakan hukum.
Tetapi OTT tidak boleh menjadi satu-satunya mekanisme pemberantasan korupsi pertanahan.
Kalau setelah satu pejabat ditangkap sistemnya tetap sama, maka yang berubah hanya nama orangnya.
Sistemnya tetap membuka pintu.
Karena itu, setidaknya ada beberapa agenda yang perlu didorong.
Pertama, digitalisasi harus berujung pada keterlacakan
Digitalisasi jangan berhenti pada pemindahan formulir kertas ke layar komputer.
Setiap perubahan data pertanahan harus memiliki audit trail yang jelas.
Siapa mengubah?
Kapan diubah?
Atas dasar dokumen apa?
Siapa yang menyetujui?
Dan mengapa keputusan tersebut diambil?
Semua harus dapat ditelusuri.
Kedua, transparansi data spasial harus diperluas
Data pertanahan tertentu yang memang dapat dibuka kepada publik harus mudah diakses dan mudah dibaca.
Masyarakat tidak seharusnya menjadi detektif internet hanya untuk mengetahui status ruang di lingkungan mereka sendiri.
Aplikasi dan sistem informasi pertanahan sudah semestinya menjadi alat kontrol sosial.
Pengalaman polemik pagar laut bahkan menunjukkan bahwa keterbukaan informasi spasial dapat membantu masyarakat menemukan persoalan yang sebelumnya tidak terlihat.
Ketiga, audit tata ruang harus berbasis risiko
Tidak semua wilayah membutuhkan intensitas pemeriksaan yang sama.
Kawasan dengan kenaikan nilai tanah ekstrem, perubahan fungsi lahan cepat, proyek berskala besar dan konsentrasi kepemilikan tinggi harus menjadi prioritas audit.
Di situlah teknologi geospasial, kecerdasan data dan analisis transaksi dapat digunakan.
Keempat, perlindungan terhadap rakyat harus menjadi indikator keberhasilan
Keberhasilan reformasi ATR/BPN jangan hanya diukur dari berapa banyak sertifikat diterbitkan atau berapa cepat layanan selesai.
Pertanyaan yang lebih penting adalah:
apakah rakyat mendapatkan kepastian hukum?
apakah konflik agraria berkurang?
apakah ruang publik terlindungi?
apakah akses masyarakat kecil terhadap tanah semakin mudah?
Dan:
apakah peluang transaksi gelap semakin sempit?
Presiden Tidak Cukup Membersihkan Orang, Sistem Juga Harus Dibersihkan
Presiden Prabowo Subianto memiliki agenda pemerintahan yang menekankan pemberantasan korupsi dan pelaksanaan program kerakyatan.
Karena itu, persoalan ATR/BPN seharusnya tidak dibaca semata sebagai kasus penegakan hukum.
Ini adalah momentum untuk melakukan audit kelembagaan dan reformasi tata kelola agraria.
Jika KPK menemukan dugaan korupsi, proses hukum harus berjalan tanpa intervensi.
Tetapi pemerintah juga harus bertanya:
Mengapa transaksi semacam itu bisa terjadi?
Di titik mana sistem pengawasan gagal?
Siapa yang memiliki kewenangan terlalu besar tanpa kontrol yang memadai?
Dan yang paling penting:
bagaimana memastikan pola yang sama tidak berulang?
Jawabannya bukan sekadar mengganti pejabat.
Jawabannya adalah memperbaiki sistem.
Mengembalikan Teknokrasi Agraria
Indonesia membutuhkan birokrasi pertanahan yang kembali kepada prinsip dasar teknokrasi:
data menjadi dasar keputusan, hukum menjadi pagar, teknologi menjadi alat transparansi, dan kepentingan publik menjadi orientasi.
Pejabat pertanahan seharusnya tidak menjadi broker kekuasaan.
Birokrasi tidak boleh menjadi loket transaksi.
Dan sertifikat tanah tidak boleh berubah menjadi tiket masuk menuju rente.
Jika dugaan korupsi dalam kasus ATR/BPN terbukti di pengadilan, negara harus mengambil pelajaran lebih jauh daripada sekadar menjatuhkan hukuman kepada pelaku.
Sebab persoalan terbesar bukan berapa orang yang tertangkap.
Persoalan terbesarnya adalah:
berapa banyak ruang publik yang berhasil diselamatkan sebelum transaksi gelap itu terjadi?
Tanah adalah fondasi kehidupan sosial, ekonomi dan pembangunan.
Karena itu, mengembalikan fungsi sosial tanah, memperkuat tata ruang, mempersempit ruang transaksi informal dan memulihkan profesionalisme birokrasi bukanlah kemewahan kebijakan.
Itu adalah syarat dasar agar negara tetap menjadi negara.
Sebab ketika keputusan tentang tanah dapat dibeli melalui jaringan informal, maka yang runtuh bukan hanya satu kementerian.
Yang runtuh adalah kepercayaan publik bahwa hukum masih menjadi tuan di atas tanah Indonesia. [■]
Tags
Analisa
Analisa Hukum
Badan Pertanahan Nasional
BPN
BPN Kota Bekasi
Kementerian ATR BPN
Opini
Pertanahan